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展览项目的绩效评价与应对

时间:2017-1-23 15:03:07
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高红清

    展览项目绩效评价工作是一个新事物。长期以来,我国的财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向。财政的主要任务就是最大程度地满足各部门的资金需要,为经济建设筹集和投入更大规模的资金,以保证经济发展的速度,而对财政支出的绩效不够重视。在财政资金运用上存在权责脱节、责任不明等弊端,浪费比较严重。博物馆属于事业单位,也难免存在与政府部门同样的问题。20世纪末,随着信息技术的飞速发展、政府支出规模的不断扩大,公众对提高财政支出责任和政府行政效率的要求越来越高。以支出绩效评价为手段、以结果为导向的绩效预算在西方发达国家率先被用于公共支出管理领域。我国从2001年开始接触这一新理念,并逐步将之形成制度,推广开来。
    2001年,财政部组织力量开展专项研究,专门组团对美国、德国、英国、瑞典等国的财政支出绩效评价进行了考察,召开了全国财政支出绩效评价研讨会,成立课题组对财政支出绩效评价重点问题进行了专题研究。从2003年起,财政部一些司局就开始制定各行业绩效评价管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效评价试点工作,并选择了一些重大项目进行绩效评价试点。2003年,十六届三中全会决定指出,财政要"建立预算绩效评价体系"。2006年,财政部在总结前几年经验的基础上,从绩效评价对象选择、程序设计、指标体系设计、结果运用等方面入手,对绩效评价试点工作进行了进一步规范。2009年6月财政部下发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2009]76号);2011年4月财政部又对76号文件进行了修订,下发《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2011]285号);2011年8月出台《绩效评价工作考核暂行办法》(财预[2011]433号)。2012年9月,下发《关于印发<预算绩效管理工作规划(2012-2015年)>的通知》(财预[2012]396号)。2014年,财政部门将全面推行绩效评价,绩效评价的对象包括所有财政资金。作为使用财政资金的博物馆,也需要理解、重视绩效评价并积极应对。
    一、 什么是绩效评价
    绩效评价是指财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标,运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。
    理解这一评价体系,首先要强化绩效理念。从财政推行绩效评价初衷的角度,可以更好地理解它。财政为什么要进行绩效评价:
    "(绩效评价)是科学合理地配置资源,把有限的资金用好,切实发挥财政资金的使用效益,让广大人民群众满意,做到发展为了人民,发展成果由人民共享。政府预算管理只有充分注重绩效,预算支出只有产生实实在在的社会经济效益,才能更好地发挥公共财政职能,改善民生,促进和谐社会建设。"
    "各级财政、财务部门必须清醒地认识到,公共财政资金是纳税人纳的资金,不仅要取之于民,用之于民,还要有效地用之于民。我们不仅要让人民知道政府花了多少钱,办了什么事,还要让人民知道政府花钱的效益;不仅要让人民知道花钱的效益,还要让人民满意政府花钱的效果。这样才能真正实现绩效理念。"①
    简单地说,绩效就是要重视效果和效益。为了使单位重视这一机制,财政部门还规定了相关的结果应用。例如,北京市财政规定将绩效评价的结果作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。对财政评价结果较好的,财政部门和预算部门可以予以表扬、优先支持或继续支持。所谓优先支持,就是哪家单位的项目绩效评价分数高,以后年份就可以获得相对多的财政资金,反之亦然。这些规定的目的就是保证资金使用者的注意力放在效果和效益上。

    二、 绩效评价的基本内容有哪些
    按照理论和规章制度,绩效评价主要围绕五个基本内容展开:
    (一)绩效目标的设定情况;(二)资金投入和使用情况;(三)为实现绩效目标制定的制度、采取的措施;(四)绩效目标的实现程度和效果;(五)绩效评价的其他内容。
    从逻辑上讲,任何一个项目应首先确立一个目标,然后针对目标采取行动。绩效评价就是对行动的结果与原定的目标进行比较,结果与目标之间的偏差度决定着评价结果。当然,即使绩效评价注重结果,博物馆在采取行动时也仍旧受法律、法规的约束,特别在资金的使用方面。换句话说,绩效评价实际上针对项目实施过程中涉及到的各个环节展开。
    三、 绩效评价的具体依据是什么
    为了使绩效评价工作有可操作性,财政部门设定了评价指标。绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具,是绩效评价工作的依据。这些指标通常与绩效目标有直接的联系,并且优先使用最能反映评价对象的指标。由于各个机构性质不同,项目不同,财政部总体把握共性指标,而把个性指标交给了财政部门会同预算部门制定。②
    根据财政部的规定,各地出台了本地区项目绩效评价指标。例如北京市针对绩效和项目实施制定了详细的评价指标,并对每一指标给出了尽可能的详细说明(表:北京市财政支出项目绩效评价指标体系)。
    北京市绩效评价指标由多个级次构成。一级指标下可细分二级指标,二级指标可细分三级指标,以此类推。一级和二级评价指标以市财政局发布的绩效评价指标体系参考样表为准,不可调整。三级评价指标参考样表,可根据项目实际情况进行增减或者调整。四级评价指标可根据项目实际情况进行设置。在分级指标基础上,不同指标分配有不同权重。权重是具体指标所占的分值,反映具体指标在指标体系中的重要性。一级和二级评价指标的权重不可调整;三级评价指标的权重原则上不可调整,确需调整的,可根据实际情况进行微调;四级评价指标权重可根据实际情况进行设置。在权重确定后,进行分数的评定,评分标准依据计划标准、行业标准和历史标准等评价标准进行制定。
    四、项目单位如何应对绩效评价工作
    为了应对绩效评价工作,项目单位需要做好四个方面的基础工作:合理制定绩效目标;注重资料收集工作;紧紧把握绩效指标,按规矩办事;如实撰写绩效报告,填好各种表格。
    (一) 合理制定绩效目标
    一个展览项目需要有明确的绩效目标。绩效目标是绩效评价对象在一定期限内达到的产出和效果。博物馆在制定绩效目标时需要注意两个问题,即绩效目标包括的主要内容以及绩效目标应该符合哪些要求。
    按照财政部的要求,绩效目标应该包括六个方面的内容:
    1.预期产出,包括提供的公共产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标以及服务对象满意度目标;2.预期效果,包括经济效益、社会效益和可持续影响等;3.服务对象或项目受益人满意程度;4.达到预期产出所需要的成本资源;5.衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标;6.其他。
    由于财政规定的绩效评价目标具有通用性,而博物馆需要根据自身特点,在开始项目前对绩效目标进行设定。博物馆展览项目本身属于文化项目,在绩效设定上存在很大的难度。合理的博物馆展览绩效目标通常是定性的而非定量的。但是,定性的绩效目标在错误观念的指导下,常常使用一些大而空的口号替代真正的绩效目标,为花钱找理由,而不是从群众精神文化需求、文化建设、博物馆发展角度出发,更有甚者,出于各个原因,误入歧途,谋取不正当利益。为了避免单纯定性的绩效目标使考核评价流于形式,因此,还需要一些定量的目标作为补充。需要注意的是,定量的绩效目标要保证该数据是可获得的。
    (二) 紧紧把握指标体系,按规矩做事情
    指标体系的设定与绩效评价紧紧围绕三个中心展开,即决策、执行与效果。效果由决策和执行所决定。无论决策还是项目执行中,都要按规矩做事。
    决策方面的绩效评价设计主要为了保证"做正确的事情"。在以往的行政决策中,"拍脑门"式的决策缺乏科学依据,随意与盲目地开始一些项目,往往造成经济损失。有鉴于此,绩效评价才从决策依据和决策程序两个方面对决策进行规范。
    执行方面的绩效评价设计主要为了保证"正确地做事",以正确的方式做事情。在工作中往往有一种错误的观念在作怪,认为结果最重要,达到目标的手段可以不用多考虑。这种实用主义态度的最极端就是不择手段达成目标。当代社会认为,正确地做事是社会正义的最主要衡量指标。用不正当的手段谋取正当的利益,在现代社会已经不为法律和社会道德所容。
    (三)注重资料收集工作
    展览项目,特别是临时展览项目,其从展出到结束的时间通常在一年以内,而绩效评价工作通常在次年进行。对于绩效评价工作而言,资料的收集非常重要。对于展览项目资料必须做到及时、真实、准确、完整。
    1.及时性
    及时性是做好资料整理的前提,理应杜绝拖沓滞后、闭门造车现象和应付突击的心理。
    2.真实性
    真实性是资料的灵魂。资料的整理应该实事求是,客观真实。
    3.准确性
    准确性是资料的核心。
    4.完整性
    完整性是资料的基础。不完整的资料将会导致片面性,不能系统地、全面地了解项目质量状况。
    在上述四个标准的基础上,博物馆为应对绩效评价工作主要收集与整理的资料包括:项目决策资料、项目管理资料和项目绩效资料(详细的资料可以参考附录一)。
    (四)撰写绩效自评报告,填好各种表格
    绩效评价报告通常有提纲要求,需要具体反映项目的相关内容。该报告的撰写人必须是了解、熟悉情况的工作人员,最好是项目的负责人。同时,撰写人还需要与财务工作人员紧密联系,从他们那里收集、整理相关的财务信息,准确地引用到报告中去。有时候,配合财务绩效目标,需要填写财务表格,这些工作也都需要财务部门工作人员的介入与积极配合。评价报告的提纲要求参考附录二。
    附录一:
    绩效评价工作可能需要提供的资料
    一、项目决策资料
    1.项目单位职能文件
    这一文件是对单位职能的定位,它由单位的性质所决定,规定单位为什么存在。在单位成立之初,通常有关于单位职能的正式阐述。
    2.部门或项目单位中长期规划
    不是每个博物馆都制定有中长期规划,或者严格按照中长期规划执行,但是,规范的、试图有所发展的博物馆一定会制定中长期规划。
    3.部门或项目单位本年工作计划
    4.项目立项背景及发展规划
    5.项目立项报告或任务书
    6.上级主管部门对于立项的批复文件
    7.项目申报书
    8.财政支出绩效目标表
    9.项目可行性研究报告
    10.立项专家论证意见
    11.项目评审报告
    12.项目内容调整和预算调整的相关申请和批复
    从3到12的资料反映整个决策过程。
    二、项目管理资料
    1.项目实施方案
    项目实施方案也叫项目执行方案,是指正式开始为完成某项目而进行的活动或努力工作过程的方案。从目标要求、工作内容、方式方法及工作步骤等做出全面、具体、明确安排的计划类文书。
    2.项目预算批复
    财政部门对预算的批复文件。
    3.项目管理制度
    具体而言,常用的项目管理制度包括项目进度管理制度、项目成本管理制度、项目质量管理制度、项目人力资源管理制度、项目沟通管理制度、项目风险管理制度、项目采购管理制度、项目中止制度等。它是保证项目得以正确实施的制度层面保证。
    4.与项目执行相关的部门或单位内部财务管理制度
    5.反映项目管理过程的相关资料
    比如:项目招投标文件、项目中签订的外包合同或协议、工程项目的设计施工图纸、监理合同和监理报告等。
    6.反映项目执行的会计凭证及会计账簿
    会计凭证包括原始凭证和记账凭证两种,原始凭证是发生会计事项的唯一合法证明。原始凭证如进账单、支票存根、汇款单、缴款书、借据、费用报销单、发票、收据以及其他能证明会计事项发生的单据、表册、文件等。
    会计账簿简称账簿,是由具有一定格式、相互联系的账页所组成,用来序时、分类地全面记录一个企业、单位经济业务事项的会计簿籍。会计账簿的整理主要有日记账和分类账。序时账簿又称日记账,是按照经济业务发生或完成时间的先后顺序逐日逐笔进行登记的账簿。需要提供的资料如:普通日记账、现金日记账、银行存款日记账。分类账簿是对全部经济业务事项按照会计要素的具体类别而设置的分类账户进行登记的账簿。需要提供的资料包括总分类账和明细分类账。有时候还需要提供备查账簿,如固定资产登记簿等。
    三、项目绩效资料
    1.项目单位绩效报告
    根据财政要求,由项目执行单位自我撰写的绩效报告,格式和样本可以参考附录。
    2.项目执行情况报告
    项目执行情况报告包括收集和发布执行信息,从而向上级科技行政管理部门提供为达到项目目标如何使用资源的信息。这一报告常常为中期工作情况报告,完结的项目通常撰写绩效报告。
    3.项目经费决算表
    项目经费决算是对经费预算执行情况的总结,通过决算工作,可以对经费预算的执行情况进行分析,促进预算的合理编制。根据我国财务管理制度,事业应进行预算管理。对应预算管理,项目结束后,要根据预算表,对应实际支出生成项目决算表。
    4.审计机构对项目执行情况的财务审计报告
    一般而言,财务审计报告是具有审计资格的会计师事务所的注册会计师出具的关于企业会计的基础工作,即计量、记账、核算、会计档案等会计工作是否符合会计制度,企业的内控制度是否健全等事项的报告,是对财务收支、经营成果和经济活动全面审查后作出的客观评价。会计师事务所也可以针对项目进行特殊鉴证业务,针对个别项目出具审计报告。
    5.反映项目完成情况的证据资料
    即反映产出目标完成情况的有关资料。包括反映产出数量、质量、时效和成本等有关情况的证据资料。重要的是应能够客观地证明项目产出目标的完成情况。比如:评价工作组对项目产出目标完成情况的调研结果、评价专家对项目产出目标完成情况的认定结果、有关专业机构对项目产出目标完成情况的认定证明、项目完工验收报告、项目完工实景图片、采购设备入库记录等。
    6.反映项目实施效果的证据资料
    即反映项目效果目标完成情况的有关资料。重要的是应能够客观地证明项目效果目标的实现情况,最好是能够量化地反映项目效果实现情况。比如:反映项目实施效果的有关经济数据、业务数据、发表论文、申请专利与专利授权、获奖情况、服务对象调查问卷、项目实施效益与历史数据对比、成本合理性分析等。
    附录二:北京市财政支出绩效报告(参考提纲)
    一、项目概况
    1.项目单位基本情况。
    2.项目年度预算绩效目标、绩效指标设定情况,包括预期总目标及阶段性目标;项目基本性质、用途和主要内容、涉及范围。
    二、项目资金使用及管理情况1.项目资金(包括财政资金、自筹资金等)安排落实、总投入等情况分析。
    2.项目资金(主要是指财政资金)实际使用情况分析。
    3.项目资金管理情况(包括管理制度、办法的制订及执行情况)分析。
    三、项目组织实施情况
    1.项目组织情况(包括项目招投标情况、调整情况、完成验收等)分析。
    2.项目管理情况(包括项目管理制度建设、日常检查监督管理等情况)分析。
    四、项目绩效情况
    1.项目绩效目标完成情况分析。将项目支出后的实际状况与申报的绩效目标对比,从项目的经济性、效率性、有效性和可持续性等方面进行量化、具体分析。
    其中:项目的经济性分析主要是对项目成本(预算)控制、节约等情况进行分析;项目的效率性分析主要是对项目实施(完成)的进度及质量等情况进行分析;项目的有效性分析主要是对反映项目资金使用效果的个性指标进行分析;项目的可持续性分析主要是对项目完成后,后续政策、资金、人员机构安排和管理措施等影响项目持续发展的因素进行分析。
    2.项目绩效目标未完成原因分析。
    五、其他需要说明的问题
    1.后续工作计划。
    2.主要经验及做法、存在问题和建议(包括资金安排、使用过程中的经验、做法、存在问题、改进措施和有关建议等)。
    3.其他。
    ① 财政部廖晓军副部长在全国预算绩效管理工作会议上的讲话(2011.4.21)。
    ② 共性指标是适用于所有评价对象的指标。主要是财务指标,如预算编制和执行情况、财务管理状况、资金配置、使用、处置及其收益管理情况,一些容易理解的指标也属于共性指标,如社会效益、经济效益。个性指标是针对部门或项目特点设定的,适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。

(作者为首都博物馆策划部馆员)

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