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文物保护工作中依法行政的探索与实践

时间:2016-7-28 15:58:20
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姜明君 刘名

    随着北京城市的快速发展,"文物保护与合理利用"这一主题一直是文物保护工作的重点和难点,也是诸多文物违法案件的主要根源。文物行政执法队相对于其他行政执法部门成立时间比较晚,基础薄弱,尚处于成长摸索阶段。针对自身"先天不足",北京市文物局文物监察执法队积极探索、大胆创新,通过扎扎实实的基础工作赢得局领导的高度重视和大力支持。无论从编制到人员、还是经费和装备保障,历届领导都给予了关心和支持,使文物行政执法力量从无到有、由小到大、由弱变强。领导的关心、爱护和支持,激发了广大执法人员的光荣感、责任感和使命感。多年来全队执法人员恪尽职守,甘愿奉献,年复一年地奋战在文物安全与执法工作一线,无怨无悔。无论是转业的军队干部,还是刚刚毕业的大学生,都是从安全巡查与执法的点点滴滴中边学边干,边积累经验边摸索创新。"人人都能查隐患,个个都是执法员",这是局领导对执法人员的要求,也是我们广大执法人员的努力目标。面对北京市文物单位点多面广、文物保护历史欠账多、安全隐患整改责任重、行政执法面临压力大的严峻形势,全局文物工作者积极探索,务实创新,以扎实有效的工作方法确保了全市文物行政执法工作持续健康地顺利开展。
    一、近年来文物执法工作回顾北京市辖区内有全国重点文物保护单位126处(170个单位),市级重点文物保护单位216处,区县级文物保护单位652处,还有2824处文物普查登记项目,另有地下文物埋藏区56片,历史文化保护街区40片,各类博物馆165家。保护好这些历史文化遗产是全民的责任和义务,是传承中华文明的重要保障。北京市文物局作为文物行政管理部门肩负着对全市文物工作的领导和监管责任。

图一 北土城执法现场

    文物行政执法工作是文物工作的重要组成部分,也是文物工作的难点和热点。近年来,北京市文物局始终坚持"保护为主,抢救第一,合理利用,加强管理"的文物工作方针和"两利"原则,严格按照执法程序,查处了一批文物违法案件(图一)。从2010年以来,先后依法查处了清华大学(清华学堂)失火案、梁林故居拆除案、章士钊故居违章修缮案、元大都遗址破坏文物案和违章建设案,还有2013年破获的"9•29"重大文物盗窃案及施工建设中的破坏古墓案,处罚金额近300万元,另有10多人被公安机关刑事处理。对文物违法案件的"重拳出击"在社会上引起强烈反响,中央电视台、北京电视台法制栏目、北京日报、新京报、新华网等各大媒体都曾做过报道。实践证明,这些案件的成功查处,既打击了文物违法犯罪,震慑了破坏文物的违法分子,又宣传了文物法,树立了文物部门的权威,还锻炼了执法队伍,丰富了文物行政执法工作经验。北京市文物局曾被国家文物局评为"全国文物安全执法工作先进集体",获得"全国文物执法案卷优秀奖",行政执法案卷连续5年被北京市法制办评为优秀。社会、媒体的关注和上级领导部门的表彰是对我们文物执法工作的肯定,也是对我们今后工作再创佳绩的期待和鞭策。
    二、夯实执法工作基础,确保执法工作顺利开展
    高楼平地起,基础是关键。要做好文物执法工作,就必须苦练内功,扎扎实实地做好行政执法基础性工作和执法保障工作,不急于求成,不搞"花架子"。回顾近年来文物执法工作的收获,主要有以下5点值得总结:
    (一)壮大执法队伍。执法人员的能力和素质直接影响着执法质量的优劣。为加强文物执法力量,北京市文物局依据2009年12月文化部、国家文物局印发的《关于加强文物行政执法机构建设的通知》要求,在文化市场综合执法机构整合组建中保留了文物行政执法队伍。尽管编制紧张,北京市文物局还是连续3年增加了执法编制。有了人员编制的基础,执法人员的能力和素质提高就成了每年培训的必修课。每年市文物局都组织全市各区县文委文物主管领导、文物执法队队长、执法人员进行集中培训,培训内容包括讲解文物法律、法规知识,行政处罚案卷规范评审,文物执法案例实务操作,执法经验技巧交流等。从2012年开始,我们还增加了文物专业知识和提高综合素质等培训内容。培训期间还设置了专业考试,成绩合格者才能取得和换发《中华人民共和国文物行政执法证》;取得执法证,方可参加现场执法。
    通过近几年的连续培训,全市各区县的执法力量得到了不断壮大,既提高了区县文物执法人员的执法能力和执法水平,也锻炼和提高了市局执法队全体执法人员的综合能力。
    (二)强化管理制度。打铁还需自身硬。管理要规范,制度是保障。市文物局执法队为了"强身健体""练好内功",首先在内部制定方圆规矩、条条框框,通过反复修改最后形成《文物监察执法队工作规范及制度》。制度规范紧贴执法工作实际,从请假制度、车辆管理制度、外勤就餐标准,到廉洁制度等都一一做了详尽规定。制度里特别要求,执法人员不能参加对方或对方单位的就餐。无论是队领导、老同志,还是刚进队的新同志,制度面前一视同仁,大家人人遵守,不得违反。
    (三)规范执法程序。国家一直在大力倡导依法行政。依法行政的关键是规范执法程序,程序合法是依法行政的前提和基础。完整的案件处理应该是执法程序合乎规范,适用法条正确。根据历年来国家文物局、北京市法制办对文物行政执法的培训和案卷评审,我们总结制定了一套完整的符合行政执法程序的文物执法规范。克服"重实体,轻程序"的错误倾向,从案件的受理、立案、调查、案件处理审批到具体的行政处罚决定,都严格按照《行政处罚法》和《文物行政处罚程序暂行规定》的规定程序进行。我们除坚持"两人执法、亮证执法、证据完整、用法适当"等基本程序规范外,还对行政执法过程中的一些关键节点做了明确规定,比如案件承办人的处理意见必须上队务会集体讨论决定;最终的处罚决定必须经过局务会研究通过;案件处理过程由局纪检部门全程监督等。严谨规范的程序既确保了违法案件的顺利查处,又确保了执法人员的廉洁安全,收到了良好的效果。
    (四)完善执法保障。从组建文物行政执法队到加强执法机构建设,国家文物局多次下发通知,要求各级政府部门保障文物执法人员、编制、车辆、经费和装备。近年,市文物局在编制、经费紧张的情况下,为执法队的人员编制增加至18人,执法车2辆,每年执法经费60万元,2014年还投入200万元建立了"文物安全与执法信息管理系统",为执法人员配备了执法记录仪等先进装备。执法装备的完备,大大鼓舞了执法人员的士气,也大大提高了应急处置违法案件的速度和效率,促进了文物行政执法工作的顺利开展,保护了文物安全。
    (五)明确奖惩制度。赏罚分明是做好管理工作的重要制度之一,赏罚不分明就会影响士气,权责不清,扯皮推诿,贻误工作。为此,从局机关到执法队都制定了严格的奖惩措施,比如局里每年都对执法队的"优秀公务员"名额给予保障;执法队严格坚持"政治合格,工作创优"的评优理念,凡是由队里民主推荐的先进人员,要求两者缺一不可。奖惩制度还让执法队风清气正,出现了"认认真真学习,实实在在做人,干干净净执法"的可喜局面。
    三、加强执法学习培训工作,提高执法人员业务素质
    执法能力和执法水平不是与生俱来的,也不是一劳永逸的,尤其是目前文物行政执法面临的"困惑",更需要同行间相互交流,相互借鉴,共同提高执法技能。
    (一)区县交流检查取长补短。市文物局每年都要对全市各区县文化委员会文物行政执法工作进行检查考核,有详细的考核方案和实施细则。我们将16个区县分为4个检查组,两个检查组相互交流检查。检查考核不是主要目的,最终我们想通过区县间的相互检查,让大家了解其他区县的工作亮点和创新思路、工作方法和工作经验。"它山之石,可以攻玉",交流、学习、借鉴、提高。区县人员对交流检查的反响非常好,认为受益匪浅。
    ( 二) 省际交流相互借鉴。在加强辖区内交流检查的同时,我们还高度重视省际间的学习交流。每年局机关都要分批安排到兄弟省市调研文物保护工作,由局领导带队。大家出去有课题,回来有报告。通过考察、座谈、交流、探讨,既丰富了全局同志文物专业知识,开拓了视野,又提高了大家的工作水平。安徽省文物局研发的"博物馆安防系统监管平台"、陕西省文物局开展的"群众文保员制度"使我们深受启发,大大推动了北京市文物安全执法科技创安、科技执法的创新理念。
    (三)配合国家文物局做好文物安全执法课题研究。近年我们受国家文物局委托,进行了"文物保护单位安全管理工作指南""文物安全监管平台区域性建设试点"等项目的课题研发。利用这些宝贵的机会,我们一方面认真做好国家文物局委托的项目;另一方面我们结合项目,把课题研究做实做细,真正通过课题的调查、分析、探讨,总结一些规律性的、实实在在的有利于文物安全执法工作开展的好方式、好方法、好创意。在项目实施过程中,国家文物局相关专业部门的悉心指导和大力支持也让我们拓宽了视野,激发了工作创新的灵感。他们在指导研发中提出的"文物管理规范化""文物执法系统化""打击法人违法措施""双罚制探讨"等前瞻性的创新思路,对我们今后文物行政执法工作有着重要的指导意义。
    四、积极探索创新文物执法工作新思路
    我们清醒地认识到,作为执法部门,如果因循守旧、固步自封,不思进取,不研究新问题,不学习,不创新,文物行政执法工作一定难以顺利开展,文物保护事业一定会受到损害。为提高执法能力和水平,我们主要在以下几个方面进行了有益的尝试和探索。
    (一)树立全局执法的新理念。《文物保护法》第八条第二款规定:"地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。"局领导要求全局工作人员要树立"全局执法"的理念,要纠正"文物执法是执法队事情"的错误观念,文物工作者发现文物违法行为,都要敢于制止,敢于举报。强调安全工作是文物工作的生命线。文物安全与执法工作必须是文物保护工作的重中之重,是第一要务。领导逢会必讲,文物安全保障不了,何谈保护?何谈利用?并进行经常性现场检查指导。
    (二)运用高科技技术助威执法工作。"工欲善其事,必先利其器"。北京地区文物单位点多面广,执法人员少。为弥补人力不足的问题,我们采用高科技手段辅助文物安全执法工作,前些年尝试运用的卫星遥感文物监测系统为今后的数字化管理奠定了基础;现在我们和有关单位共同研发的"文物安全与执法信息管理系统"就是借助北京市移动电子政务网平台、蓝牙打印等高科技技术管理全市的文物安全巡查和行政执法工作。该系统的投入使用,大大节省了人力,节约了时间,降低了成本,提高了行政执法工作效率。
    (三)建立文物保护"千里眼"。文物是不可再生资源,文物保护工作的特殊性决定了必须做好事前保护工作,一旦文物遭受破坏,处理难,损失大。为此我们和中国志愿者协会积极沟通,2014年,在市义工协会的帮助下共同组建了"北京文物保护志愿者协会",会员遍及各个区县,共有540多人。爱好文物的志愿者遍及各行各业,他们的"千里眼"会盯住全市的所有文物单位,2014年以来已经发现举报200余起文物保护线索,为北京文化遗产又筑起一道道"快速反应"的安全屏障。
    (四)自觉接受纪检部门监督。行政执法,杜绝腐败,离不开依法行政,更离不开监督机制。在文物执法案件处理过程中,局纪检部门全程监督,从立案到结案,纪检部门可以通过"文物安全与执法信息管理系统"随时跟踪案情的进展,了解案件的处理情况和查处的具体经过。案件的全程监督可以有效促进执法人员严格执法、规范执法,又可以预防腐败,提高执法工作质量。
    (五)与公安部门建立联动机制。媒体的炒作,促使社会上兴起了"文物收藏热"。近几年来,我国的盗掘古墓葬现象已经出现了猖獗之势。资料显示,国家文物局对外公布的每年古墓葬被盗数量是数千座。事实上,每年新增被盗墓葬数量可能远不止这个数。此类案件在各地频繁发生,暴露出我们基层文物保护工作的不足,也折射出我们文物执法的现实困境,为文物法律法规的建设提出了新的挑战和要求。从2013年9月29日开始,北京连续发生多起文物被盗事件,我们文物执法队主动与北京市公安局文保总队沟通协调,建立"打击文物违法犯罪指挥办公室"。
    经过3个月的密切跟踪,一举打掉了两个犯罪团伙,抓获犯罪分子11人,起获文物25件,其中三级文物6件(图二)。

图二 在怀柔区召开打击文物犯罪总结会

    五、总结执法工作经验教训,不断强化执法实效
    (一)执法人员需要加强业务知识的学习。在执法实践中,我们深切地感受到广大执法人员的业务知识比较匮乏,有些基层领导干部不钻研行政执法业务,总是认为这些业务知识是具体执法人员的事,这不利于执法工作的深入开展。诸多因素的影响使执法队伍中执法人员法律知识和文物专业知识参差不齐,以致在一些案件中需要等待文物专家到现场指导认定文物,耽误了时间,影响了执法进度。现在社会上文物收藏很热,大家文物知识也有所普及,广大执法人员业务知识不精,尤其是文物方面的知识缺乏,很容易让被执法者轻视,以致影响违法案件查处工作的顺利开展。
    (二)执法人员的综合素质需要不断提高。当前执法环境的严峻形势,对我们执法人员的综合素质提出了更高的要求。目前的执法为何难?简单地说执法就是"执法者"与"被执法者"之间"斗智斗勇"。既然是"斗法"就不可能是一帆风顺。只有执法人员提高了综合素质,才能在"斗法"过程中得心应手,游刃有余。比如证据材料的及时收集、询问笔录的谈话技巧、相关部门的相互协调都需要执法者具有较强能力和较高素质,需要既坚持原则性,又坚持灵活性。绝不可以认为行政执法就是按部就班,一成不变,不需要"动脑子,伤脑筋"。
    (三)依托人大、政协代表、社会媒体、城管等形成执法合力的机制尚不健全。目前文物行政执法面临的困难主要有两方面,一方面是普通老百姓,他们往往生活困难,买不起房,所以四合院内私搭乱建相当普遍,面对执法,他们总认为"能把我怎么样";另一方面是"法人违法",他们往往有后台,有恃无恐,他们认为"敢把我怎么样"。
    (四)文物行政执法工作的监督机制尚不健全。基层文物行政执法的激励约束机制尚未真正建立运行。健康良好规范的执法体系离不开高素质的执法人员,更离不开健全的监督机制。目前的文物行政执法工作,从全市的角度,还缺乏统一的监督机制。部分区县部分执法人员对待文物违法案件不够重视,认为"管与不管都一个样",不想管、不敢管、不愿管。
    (五)执法力度尚需加强。习近平总书记2012年12月在纪念现行宪法颁布实施30周年大会上讲道:"宪法的生命和权威在于实施。"我们广大文物工作者手中的《中华人民共和国文物保护法》的生命和权威也同样在于实施。发现文物违法行为,执法者不执法、乱执法,执法水平低,执法力度弱,这些都不利于《文物法》的实施,都会影响《文物法》的生命力和权威性。
    在我们成功执法的背后还有一些违法案件没有得到有效查处,比如2013年5月全国重点文物保护单位孚王府违法拆除文物案,当事人中恒地产态度嚣张,既不配合调查,也不改正错误,市文物执法队多次查处都无功而返。无奈我们只有责成房主起诉至法院,可是案情如此简单的诉讼到目前已经约谈、开庭七次,房主仍然拿不回自己的房屋,文物依然在"残缺哭泣"。诚然,客观上《文物法》存在缺陷,强制力缺失、操作性缺乏以及主观努力程度不足和畏难情绪都影响着案件的进展效果。还有近些年一些老城区四合院中的私搭乱建,文物执法寸步难行。违法个人以生活困难为由不配合,街道、城管诉说有难处,相互推诿。文物执法工作没"抓手",许多该查处的违法案件只能束之高阁,不了了之。近年来,"法人违法"的案件明显增多,性质越来越严重,而文物执法难敌强势,同样对之无可奈何。
    六、面对新问题、新困难,执法工作知难而进,锐意进取
    目前随着依法行政工作的逐步深入和文物法律法规的不断修订完善,对规范文物行政执法行为和完善行政执法监督机制提出了新的更高的要求。作为文物行政执法人员,面对当前自身存在的问题和困难,要变压力为动力,以刮骨疗伤的勇气直面自身的"软肋","对症下药",解决问题。
    (一)鼓励执法人员加强业务知识学习。"活到老,学到老",这是解决"本领恐慌"的唯一途径和方法。作为我们广大文物执法人员经常要出入执法一线,面对许多新情况新问题,需要我们坚持学习。更何况随着改革的深入,我们面临的执法任务不断加剧,矛盾不断尖锐,处理越来越难,我们需要不断地了解掌握新情况,不断地研究总结新方法,不断提出处理解决问题的新思路。在广大文物执法人员当中要树立学习业务知识的风气,把业务学习当作工作的一部分,通过"干中学,学中干"不断提高自己,通过"比、学、赶、帮、超"不断升华自己。作为执法机关,不但要在全队树立"学习型处室"的良好范围,还要积极为大家创造鼓励学习的良好条件和机遇。
    (二)采用多种形式提高执法人员综合素质。一名合格的文物执法人员,既需要有丰富的法律知识,还要有必要的文物知识,更需要具备作为国家公职人员的良好综合素质。在日常的执法工作中,往往我们需要的法律知识并不复杂,文物鉴别也并非困难,可是在具体执法过程中总是困难重重。表面上看执法者是代表国家、代表政府行使执法权力,可是如果我们执法者缺失了"服务"的宗旨,没有了人民的感情,不具备公务员的素质,我们执法工作将面临严峻的挑战,甚至举步维艰,寸步难行。
    (三)努力营造良好的文物执法环境。法律法规明确赋予了各有关部门保障文物安全的法定职责。如公安部门肩负着打击各类文物犯罪活动、治理文物单位周边治安环境和监管文物单位消防安全的重要任务;国土资源部门对土地利用和矿产资源开采中的文物保护具有重要职责;环境保护部门承担着文物单位及其环境免受污染、破坏的重任;住房城乡建设部门负责历史文化名城、风景名胜区的保护管理和统筹协调城乡建设过程中的文物保护;海关部门守卫着文物进出境的大门,担负着打击文物走私和非法进出境的责任;工商行政管理部门对文物市场、文物商店、文物拍卖企业等文物流通领域承担着重要监管职责;旅游部门对旅游业发展中文物安全负有保护职责;宗教部门对宗教活动场所中的文物保护管理负有重要职责,等等。
    法定职责是严肃、神圣的,必须履行。我们各部门一定要按法律法规的规定和要求,认真履行文物保护的各项职能,确保本系统、本部门所管理、使用文物的安全,确保所承担的文物安全监管职责落到实处,取得实效;同时我们也要加强协调配合、密切协作,广泛开展联合执法、联合打击文物犯罪、联合实施安全检查,合力确保文物安全。
    继往方能开来,务实才能创新。作为文物行政执法工作者,我们会不断地总结经验,不断地吸取教训,在扎扎实实的工作中不断夯实基础,不断推陈出新,用自己的实际行动推动文物执法工作的健康发展。

(作者为北京市文物监察执法队副队长、徐悲鸿纪念馆馆长秘书)

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