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清稽察内务府御史衙门略考

时间:2015-6-23 16:24:25
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徐佳伟

    通往北海公园东门的陟山门街上,有一座名为"稽察内务府御史衙门"的衙署,门牌为陟山门街5号。来往行人不时有人驻足,历史留下的痕迹给人以遐想,这里明代原为内官监及其库属所在,而衙署自雍正四年(1726年)修建。乾隆三年(1738年)设立稽察内务府御史衙门,又名稽察门各府御史处。民间传说,清末"杨乃武与小白菜案"曾在此审理。稽察内务府御史衙门占地面积达2400平方米,建筑面积达2000平方米。整个建筑群坐北朝南,主要是清代建筑,原共有房屋46楹。20世纪70年代后,院内修建住所与厨房,遗留房屋略有损毁,但主体建筑基本保存下来,共余房屋43楹,是北京目前保存最为完整的宫廷衙署,目前为单位办公所用。
    稽察内务府御史衙门,顾名思义,清朝设立此衙署就是用来稽察内务府事务。目前,学界尚未有对这一问题的整体性研究。本文拟对稽察内务府御史衙门的沿革、职掌及相关问题做初步的探讨。
    一、 稽察内务府御史衙门的沿革
    稽察内务府御史衙门设于雍正四年,其稽察职责由四名监察御史掌管。"凡七司三院,并上三旗内佐领官下事务"①,全部由这四名监察御史负责稽察。四名监察御史按照各部院司官升任御史的常例,从内务府郎中、员外郎等官员中选取,不再兼任内务府原有职衔。如此一来,监察御史既熟悉内务府操作流程、日常事务,又能从制度上摆脱与内务府原有的隶属关系。雍正六年(1728年),皇帝下谕称赞内务府御史对于内务府事务很有裨益,并以此为标尺指出查旗御史长期失职。监察御史从内务府官员中选授,在编制上虽摆脱了互相之间的隶属关系,但人际关系上却是剪割不断,稽察内务府制度遂流弊丛生,于雍正十三年(1735年),将内务府御史裁撤。
    内务府监察御史裁撤以后,清政府又感到没有监督职能是不行的,于是乾隆三年,又恢复内务府御史,并在职官人数、选拔途径上进行调整:由都察院奏派从所属御史中挑选,最终确定以协理陕西道及掌贵州道满御史二人兼任监察御史,"照八旗之例,不必逐年更换,将来员缺顶补,即着办理稽察内务府之事"。②御史之下设有经承三人,办理具体事务。乾隆时期稽察内务府御史衙门的改革,革除了雍正时期选拔官员方面的弊病,但却导致新的隐患-御史为兼职,不利于履行稽察职能;如不能升迁,将长期兼任监察御史,难免与内务府沆瀣一气。
    嘉庆四年(1799年),稽察内务府事务御史由都察院将各道满洲御史罗列出来,拣选两员担任,一年更换一次,防止日久稽察不力,私下串通。自此,稽察内务府御史衙门职官制度确立。
    光绪三十二年(1906年),清廷实行官制改革,裁撤稽察内务府御史衙门。
    以上就是清稽察内务府御史衙门的沿革过程。
    二、 稽察内务府御史衙门的职掌
    稽察内务府御史衙门的主要职责有三点:
    其一是稽察内务府。雍正四年设立之时,就规定稽察内务府御史衙门监察内务府所属七司三院(广储司、会计司、庆丰司、掌仪司、都虞司、慎刑司、营造司、上驷院、武备院、奉宸院)和八旗中的上三旗(正黄旗、镶黄旗、正白旗)内佐领官以下事务。其注销的程序按照各个部院衙门的常例进行,"其内务府一应支销钱粮等项事件"③,都需要在稽察内务府御史衙门留册备案。对于内务府所承办的事务,如有不按期完结,内务府需预先声明。御史根据实际情况适当延长期限,如超过延长期仍不能完结,"该御史即行题参,将承办之郎中员外等官,并徇情之内务府总管,均照例议处"。④为加强监督,每月初十、二十日,内务府将应该注销的账目、事务记录在册,移送稽察内务府御史衙门。
    乾隆时期,对内务府中用度耗费庞大的核心衙署进行重点稽察。乾隆五年(1740年)规定,按照司院惯例,武备院将每年消耗的钱粮总额按照支出、收入等款项类别一一登记在册,年底上呈皇帝御览。同时送稽察内务府御史衙门一份,"察核注销"。⑤ 乾隆十三年(1748年),对内务府广储司六库等官做出详细规定,"遇更调交盘及取用存贮物件之数"⑥,内务府御史应当经常前去稽察,并且每月五日、二十五日都可以注销。如遇由广储司领取宫城外备用器物,领取人需按程序填注职位、姓名。所运器物从景运门通过,值班的护军统领当场查验,并需要知会稽察内务府御史衙门,领取运输器物所用的马匹骆驼。乾隆三十九年(1774年)奏准每年从内务府大臣中选派一两人,并从稽察内务府御史中选择一人,"轮派一人值年管理六库事务",⑦加强对内务府广储司六库的监管。
    清末,宫廷财政用度日益艰难。光绪元年(1875年),朝廷为显示除旧革新之决心,曾发上谕,督促内务府总管大臣将每笔款项认真计划,量入为出,不可动辄向各部借款。倘有借款,款项的用处及花费细节需造册报给借款之部,除此之外,"一面咨明稽察内务府御史,以备查核。其动用该衙门专款,着仍照旧章办理"。⑧如果内务府司院属官隐瞒、多报开支以贪污差额,即令稽察内务府御史衙门查明事件并严惩不贷。
    其二是稽察皇家重地闲杂人员。坛庙作为祭祀典礼的重要场所,从清朝建立伊始就设有太监负责打扫,又派兵丁轮班看守,非祭祀之日,严禁擅入。但在实际情况中,松弛的管理致使流弊滋生,负责打扫的太监、看守门禁的兵丁将他们的亲友带入这些禁地,因此雍正十二年(1734年)十月晓谕内阁,礼部与太常寺严查坛庙,禁止闲人进入。坛庙中割草人需敬谨割草,不得恣意妄为,由太常寺与内务府御史一同监察;太常寺根据实际工作量选取数名,裁汰多余人员。如果有闲散人员混入,坛庙内部人员容留的情况,可以马上参奏,严加惩治。"如仍前懈弛,经朕闻知,定将礼部太常寺堂官、御史等,一并交部议处"。⑨
    乾隆二十五年(1760年)再发上谕,禁城为皇家重地,由内务府御史稽察闲杂人员及蒙混出入宫禁人员。如果知晓闲杂人员混入禁城并在禁城中停留,立即据实参奏包庇容留人员。"倘若该御史等或虚应故事,不实力稽察,别经内务府大臣等察出,即将该御史等一并题参"。⑩
    嘉庆时,对太庙与社稷坛人员的稽察更为细致:将在太庙、社稷坛服役百姓于街门上标示出来并题写姓名,进出需带腰牌。负责看守的兵丁验明正身,如果有出入者没有腰牌,立刻究查。倘若此人不服从查验,一旦查出,立即参奏。至于看守兵丁、打扫太监、割草人,去太常寺登记在册,并知会内务府御史一同严查。
    其三是稽察兵员挑选。清入关后,八旗出现生计问题,挑选为兵丁领取粮饷已成为旗人重要的经济来源,因此难免出现受贿徇私的情况。所以内务府挑选兵员时,由负责挑选的官员呈报主管大臣,主管大臣需要亲自选拔士兵,内务府御史则在旁监督,"倘该管大臣竟无人前往,即着稽察御史据实参奏"。[11]内务府御史除监督"该管大臣"是否在场外,对挑选程序也要进行监督,"司员不得指名回堂补放,遇有缺出,入于挑马甲之日,该管大臣当堂挑补"。[12]
    三、御史稽察内务府制度上的缺陷
    稽察内务府御史衙门是专为稽察内务府而设,属都察院派出机构。根据现实的需要,其职能日益细化、具体,职权范围也有所扩大。但御史稽察内务府,在制度上本身就具有三个不可弥补的缺陷:
    1.御史的品级较低,但要稽察的内务府职官中有不少品级高于他们,所以在稽察比自己品级高的官员时,难免心存顾忌、畏首畏尾。除此之外,鉴于前朝弊病,后来皇帝处理内务府御史时往往出现矫枉过正的情况。以乾隆为例,从都察院中挑选御史负责稽察事务,消除了雍正朝从内务府人员中选拔的弊病,但同时也出现另外的问题-乾隆朝的御史为兼职御史,首先不能全职投入稽察事务中;再者,御史起初不熟悉内务府事务,所以需要一段时间适应。为解决这一问题,御史任期往往较长,这反而容易导致御史与内务府暗中勾结。嘉庆朝将御史任期改为一年,但又回到了御史需要时间熟悉内务府事务的问题上来。不仅如此,御史一年一换,任期短暂,还容易导致御史为避免得罪内务府职官而人浮于事。自雍正时期设立稽察内务府御史衙门以来,始终未能在官制上处理好这一问题。
    2.内务府御史的职责,主要是每月定期查核、注销内务府账目。而稽察内务府御史衙门人员最多也不过20人,以其去稽察机构庞大、职官三千多人、下设七司三院的内务府实际上难以监管到位。所以,御史的责任心对于稽察是否得力相当重要。以乾隆六年(1741年)稽察内务府御史七格等上奏为例,内务府下属机构官三仓在户部领取米蜡盐等诸多物品,向来不造册报送御史衙门注销,冒领时有发生,经过七格等上奏,"请令按月开报查核,得旨允行"[13]。但在同治十一年(18 7 2年),内务府御史秀文等上奏,工部制造库在支领内务府款项时有作假蒙混的情况,请皇帝下旨调查。调查的结果是不存在假账,御史、工部制造库都不追究。此外皇帝谕令,稽察内务府御史没有监察工部的职责,以后避免干涉工部事务。都察院堂官饬令稽察内务府御史,以后恪守定例履行职责,"于例应稽察衙门之外,不得再有干预"[14],如果真的有应该稽察的事务,可以转交给内务府,避免衙门之间的纠纷。上述两例都是内务府与其他衙门之间发生财产关系,应属稽察内务府御史衙门职责范畴,但处理结果却大相径庭。由此可见,稽察内务府职能的履行不仅需要御史尽职尽责,同时也需要皇帝的大力支持。
    3.稽察内务府御史衙门中负责文字事务的职官笔帖式在编制上仍属于内务府。道光二十六年(1846年)二月,同治三年(1864年)二月、十二年(1873年)二月三次引见内务府三院等处保送京察一等人员中均有稽察内务府御史衙门笔帖式。以同治十二年为例,"引见内务府三院等处京察保送一等人员,得旨。此次内务府三院等处京察一等圈出人员,着各该堂官再行出具切实考语,带领引见……稽察内务府事务监察御史衙门笔帖式定安……"[15]。不仅是考察受奖,笔帖式的升迁调转也掌握在内务府手中。稽察内务府御史所属笔帖式,晋升的一个重要去处便是内务府,而笔帖式如若想选授为内务府郎中或者八品苑副都需要内务府总管大臣及职官所属司院官员首肯,这就无法保证稽察内务府御史衙门内部的纯洁性、单一性,妨碍稽察内务府御史衙门的正常运转。
    稽察内务府御史衙门为监督内务府而设,存在近200年,在某些特定时段发挥过监察内务府、打击腐败、制约浪费的作用。然而,由于制度的局限性,稽察内务府职能的发挥必须严重依赖英明勤政的皇帝、兢兢业业的御史,这注定了稽察内务府御史衙门无法长期承担起其固有的职责。
    ①《大清会典•雍正朝》卷223,《都察院一•各道职掌》,文海出版社,1995年,第14505-14506页。
    ②⑤⑥《钦定大清会典事例•嘉庆朝》卷764,《都察院十一•各道•稽察内务府事件》,文海出版社,1991年,第1505页。
    ③《大清会典•雍正朝》卷223,《都察院一•各道职掌》,文海出版社,1995年,第14506页。
    ④《大清会典•雍正朝》卷232,《内务府七•稽察内务府御史》,文海出版社,1995年,第14933页。
    ⑦《钦定大清会典事例•嘉庆朝》卷885,《内务府一•官制•广储司》,文海出版社,1991年,第6461页。
    ⑧《大清德宗景皇帝实录》卷4,光绪元年二月,中华书局,1987年,第123-124页。
    ⑨《大清世宗宪皇帝实录》卷148,雍正十二年十月,中华书局,1985年,第804页。
    ⑩《钦定大清会典事例》卷1018,《都察院二十一•稽察内务府事件》,上海古籍出版社,2002年,第224页。
    [11]《钦定大清会典事例•嘉庆朝》卷764,《都察院十一•各道•稽察内务府事件》,文海出版社,1991年,第1506页。
    [12]《钦定大清会典事例•嘉庆朝》卷908,《内务府二十四•营制•内务府三旗官兵》,文海出版社,1991年,第7514-7515页。
    [13]《大清高宗纯皇帝实录》卷139,乾隆六年三月下,中华书局,1985年,第1005页。
    [14]《大清穆宗毅皇帝实录》卷337,同治十一年七月下,中华书局,1987年,第456页。
    [15]《大清穆宗毅皇帝实录》卷349,同治十二年二月,中华书局,1987年,第608页。

(作者为首都师范大学历史学院硕士研究生)

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