北京市文物局 Beijing Municipal Administration of Cultural Heritage   搜索关键词:
关于首都文物安全情况的调研与思考

时间:2011-7-25 16:32:19
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刘素凯 陈 迪

    一、新形势下文物安全面临新的挑战近年来,北京市委、市政府高度重视首都文博事业的发展,在“九五”至“十一五”期间加大资金投入,使得一大批文物保护单位得到了修缮,重大安全隐患得到整治,安全设施得到了很大改善。全市98 处全国重点文物保护单位有65 处、224 处北京市文物保护单位有59 处对公众开放,明清北京城中轴线、首都核心区的历史风貌得到了恢复,极大地提升了历史文化名城整体保护成效。

    但是,在新形势下,我们更应清醒看到,全市文物安全工作仍然面临着巨大的矛盾和复杂局面,文物安全已从传统的防火、防盗扩大到防破坏、防凶杀、防恐怖、防自然灾害等等。尤其是贯彻落实《关于大力推动首都功能核心区文化发展的意见》要求,面对严峻的安全形势,市文物局作为政府职能部门,深感责任重大、压力巨大。目前,本市文物安全管理工作还存在责任不够明确、制度不够完善、安全防范措施不够到位等安全问题,安全事故时有发生。

    (一)首都城市建设与历史文化名城保护的矛盾仍然突出。首都中心区功能过分集中,城市功能相互重叠干扰,旧城历史风貌的保护与危旧房改造、旧城交通、市政设施及环境亟待改善之间的矛盾突出,“建设性破坏”现象时有发生。文物保护单位因不合理使用和占用,致使文物建筑无法得到修缮和合理利用,基本建设对地下文物的破坏也时有发生。

    (二)由于历史原因,全市文物建筑被社会不合理使用问题一直比较突出。据最新数据统计,在全市98 处全国重点文物保护单位中,被社会不合理使用的比例达到15%;在224 处市级文物保护单位中,不合理使用的占到了33%;在567 处区县级文物保护单位中,不合理使用的占到72%。大量的文物建筑被长期不合理使用,不但影响到文物建筑的修缮、开放,而且众多的使用住户、单位在生活、办公中的各类隐患及多种不安全因素,对文物建筑构成极大的威胁。

    (三)首都文博单位安全形势依然严峻。文物的不安全因素已从当初被盗窃的目标,转变为某种社会犯罪的报复目标和破坏目标;由传统的防火、防盗威胁转变为在此基础上的防破坏、防恐怖、防凶杀、防雷电等传统与非传统并存的威胁,给文物安全带来了前所未有的复杂压力和巨大挑战。部分文物保护单位隶属关系不顺、产权使用不一、不合理占用及周边环境杂乱等问题仍然突出,隐患较大,且难以在短期内解决。

    二、文物保护单位的管理使用情况不容乐观

    《中华人民共和国文物保护法》第三条规定:不可移动文物,“根据它们的历史、艺术、科学价值,可以分别确定为全国重点文物保护单位,省级文物保护单位,市、县级文物保护单位。”第二十三条规定:“核定为文物保护单位的属于国家所有的纪念建筑物或者古建筑,除可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所外,如果必须作其他用途的,应当经核定公布该文物保护单位的人民政府文物行政部门征得上一级文物行政部门同意后,报核定公布该文物保护单位的人民政府批准。”第二十四条规定:“国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位,不得作为企业资产经营。”由于复杂的历史原因,很多文物保护单位被长期不合理使用,由此产生了一系列文物安全隐患问题。

    (一)全市322 处市级以上文物保护单位管理和使用情况

    98 处全国重点文物保护单位共涉及中央、军队、市属、区县、其它等管理使用单位125 个。其中,中央单位39 个、部队5 个、市属单位41 个、区县单位38 个、企业1 个、外省市单位1 个。98 处文保单位中管理开放单位65 处,占总数的66.3%,非开放单位33 处。居民占用21 处涉及1880 户,周边毗邻且危及文物安全的有3000 余户。

    224 处市级文物保护单位共涉及中央、军队、市属、区县、其它等管理使用单位227 个,其中,中央单位51 个、军队12 个、市属38 个、区县115个、企业8 个、个人3 个。对外开放单位59 处,占总数的26.3%,单位占用的112 处,居民占用的54处,共有居民2874 户,自然开放28 处。

    (二)不合理使用的文物保护单位存在的安全隐患情况

    据调查,在市级以上文物保护单位中,有49处文物建筑因不合理占用无法维修,82 处文物保护单位需要增设消防水设施,69 处文物单位的文物建筑避雷设施不完善,130 处文物保护单位无防火报警系统,27 处文物保护单位周边需要打通消防通道,75 处文物保护单位内用火、用电不规范。274处(含部分区县级)自然开放的文物保护单位,绝大多数安全管理责任不落实(如:国子监街牌楼、燕墩、恭亲王墓等)。

    基于上述原因,全市文物保护单位的安全管理工作存在主体责任不清、职责不明晰、治理难度大、管理不顺畅的矛盾和困难。

    (三)存在隐患的主要原因

    1、历史遗留问题。由于我国特殊历史原因,居民和多家单位占用文物保护单位,都是在计划经济体制下无偿获得的,如今要想搬迁腾退有相当大的难度。

    2、政策法规不健全,缺乏明确的法律界定和有针对性的政策规定。现有的法规缺乏相应配套的标准规范、规章制度和实施细则,特别是在保护管理中的奖惩措施,搬迁腾退、居民补偿中的具体规定等缺乏可操作性。

    3、管理体制不顺。北京地区各级文物保护单位的产权单位和使用单位关系复杂,涉及中央、军队、市属、区属等不同单位,现有的管理体制无法有效协调和管理这种隶属关系复杂的文物保护单位,致使文物安全隐患整治工作难落实。

    4、资金投入不足。虽然政府每年增加文物安全资金投入,文物单位也筹集部分资金进行改造,但是要彻底整治所有文物保护单位隐患所需资金缺口仍然巨大。

    5、文物保护标准提高。一些单位没有认识到随着文物建筑保护利用的深入,电气设备大量增加,文物保护设施的标准需要不断完善、更新,安全设施的要求更加严格。如:按照《建筑物防雷设计规范》的要求,传统的老标准已不能应对新情况,做好“防雷电感应和雷电波侵入”已非常紧迫。

    6、个别单位领导在思想认识上有待提高。主要有三种想法:其一,文物保护单位的隐患应由文物管理部门或政府解决;其二,存在着等、靠、要的心理,没钱不干事的心理;其三,单位虽是产权单位或管理使用单位,但占用文物建筑的居民是单位原职工的儿孙辈,本单位不是受益单位,花钱费力解决文物隐患太吃亏,对应承担的安全责任认识不足。

    三、解决问题的基本对策和措施

    (一)结合编制“十二五”规划和首都功能核心区行政区划的调整,区县政府要统筹规划、整合财力,推动安全隐患重点整治项目的进展

    据调查,核心区文物保护的安全隐患大于其它区县。为贯彻落实市委、市政府《关于大力推动首都功能核心区文化发展的意见》,按照首都功能区域发展规划,各区县政府要把本地区的文物保护、安全隐患整治列入发展规划。特别是核心区东、西两城区政府,在编制“十二五”规划中,能将存在安全隐患的文物保护单位列为整治重点,特别是居民占用文物单位和文物单位周边需要打通消防车通道的问题要先行安排(如东城区智化寺、孔庙国子监、西城区广济寺周边),由各区政府列出一个时间表,逐步完成。

    市文物局将协调利用好市政府中长期文物保护专项资金,在妥善安排好年度文物修缮、安全消防项目预算的同时,积极配合区县政府的重点项目,力求保重点,创实效,推动全局。

    (二)加强法制建设,完善制度体系,建立协调机制

    1、研究出台《文物搬迁腾退法》,逐步将占用的文物保护单位“解放”出来。搬迁腾退占用文物保护单位内及周边的居民是一项巨大工程,《文物搬迁腾退法》的出台将为被占用文物保护单位的腾退提供法律依据。一是建议成立首都文物隐患整治工作领导小组。由文物、规划、城建、园林、宗教、国资委、国管局和军队等部门参加,统一整合权力资源,负责文物保护工作的调查研究、听取意见、起草方案、监督落实、解决问题,特别是协调中央、军队、北京市有关各方面关系;二是结合社会经济发展和文物隐患的实际情况,及时完善、修订排除文物安全隐患的法律法规,制定文物安全隐患整治工作长期规划和具体的腾退搬迁细则,明确罚则,增强可操作性,使文物隐患整治腾退工作有法可依,有章可循;三是国家文物局、市政府和区政府每年都应分别安排一定数量的经费作为腾退的专项经费,坚持几年我市被占用的文物保护单位就能“解放”出来。

    2、实施机制完善工程,着力打造文物安全工作齐抓共管格局。市文物局要在局属单位推行“文物安全长效机制”的基础上,在全市文博系统推广“文物安全工作长效机制”,各单位要在原有制度、规定基础上,从八个方面进行整合与完善。首先要完善领导决策机制。这是建立长效机制的首要内容,主要包括四个方面:一是纳入各级党委(支部)的总体工作部署;二是建立一个主官挂帅的安全决策指挥系统;三是确立定期和适时研究文物安全工作的制度;四是实行安全工作“一票否决制”。其次要完善责任落实机制。文物安全工作的核心是责任、关键是落实。一要责任主体明晰化;二要责任内容具体化;三要监督考评规范化;四要落实情况公开化;五要责任追究制度化。第三要完善运行保障机制。运行保障机制是长效机制符合健全、有效、有力的基本要求。健全是指各种资源与要素的投入有正常与规范的渠道;有效是指资源与要素真正投入到必要之处并产生应有效果;有力是指投入的资源与要素随着发展和任务的变化而增加。也就是说,用于文物安全工作的人力、财力、物力投入,各级都要有规划、有预算、有落实。第四要完善灵敏的预警监控机制。预警监控机制是实现长效机制调节与反馈功能的基本载体,是提高文物安全工作针对性、主动性的前提。一要完善调研分析制度;二要完善情况通报制度;三要完善“危险点”防控制度;四要完善动态预警制度。第五要完善宣传教育机制。文物安全工作要实现警钟常鸣,就离不开有效的宣传教育机制。不仅要宣传教育内部,还要注重宣传社会,只有这样,才能确保长治久安。第六要完善联防群治机制。构建科学有效的联防群治机制,是“平安奥运”和“平安国庆”的成功经验,是适应新形势发展的必然要求,更是确保文物安全的有效手段,关键要在形成制度和规范上下功夫、求突破。第七要完善督查督导机制。要把督查督导机制作为安全工作落实的重要手段,结合实际,创新方式方法,确保督查督导工作实效。最后要完善突发事件应急处置机制。这方面,我们已经初步形成,下一步重点要解决“真用”的观念、“管用”的方法、“实用”的程序等问题。

    3、健全责任制度,依法明确文物保护单位管理使用单位的安全管理责任;落实“政府分级负责、部门依法监管、责任主体认真履责”的安全管理格局。明确自然开放文物单位的安全管理责任;明确文物单位管理使用者应履行法律所规定的文物安全职责;建立有效的文物安全隐患整治管理协调机制,强化安全责任追究,全面落实文物安全责任制。

    4、加强和落实区县文物执法工作,健全文物安全监管体制。各区县人民政府要加强和落实区县文物执法工作,确保本辖区内的文物安全。强化本地区文物安全工作责任制的落实。按照《北京市人民政府关于进一步加强文物安全管理工作的通知》和《北京市文物保护单位安全管理责任制度(试行)》要求,加大对文物保护单位的监管力度,督促文物保护单位的管理使用单位层层落实。市政府有关部门要密切合作、加强协调,积极支持各级政府、市区文物部门的工作。

    5、建立文物安全工作高层协调机制,协调联动,针对实际问题,共同研究解决。高层协调机制是建立健全文物安全长效机制的重要环节,是保证文物安全长效机制健康运行的有力组织保障,各单位职能部门之间必须密切配合,相互协调,及时排除各种障碍,理顺各方面关系,有效处置突发事件,构建一种和谐的工作环境。建立联席会议制度,定期召开工作协调会议,主要任务就是协调指导安全工作具体开展;通报上级安全工作精神,沟通有关信息;研究安全工作中存在的问题和措施,提出解决问题的政策建议。适时采取联合行动,遇有重大活动和重大任务时,要围绕“处突”方案进行联合演练,提高联合行动的应急能力和防范意识。确保首都文物安全意义重大,责任重于泰山,在今后的工作中,市文物局将在国家文物局和北京市委、市政府的领导下,一如既往地发挥好系统监管作用,充分利用全市上下高度重视文物保护工作的有利契机,加大巡视检查力度,积极协调各相关部门和单位做好文物保护单位隐患整治工作,确保文物安全。

(作者为北京市文物局安全督查处调研员、北京市文物局安全督查处副主任科员)

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